淺談環境影響評估制度及實務

前言

環境永續發展、經濟與環保兼容並進是普世價值，因此世界各國在決定一個重大開發案件前，都有預為評估的機制，美國的環評制度是透過科學程序，並基於價值中立、考量環境因素，提出一份影響說明，供決策者做判斷及選擇，是屬於決策參考的一環，世界各國的環評制度亦屬之。

台灣在1950年代開始工業化，因為追求經濟發展而忽略對環境的影響，至1970年代公害案件頻傳，民眾抗議聲浪四起，根據台灣環境保護聯盟的統計，最高峰一年有一百多件大型抗爭行動，之後政府在1994年制定公告環境影響評估法(以下簡稱環評法)，賦予環評委員會對開發案的否決權，並修改相關污染防制法規，抗爭案件確實有效降低，之後也維持多年相對較和諧穩定的運作階段，近年因台塑六輕擴廠、國光石化、中科三期、中科四期等國家重大開發案件，民眾對於開發位置、開發內容等議題的疑慮未解，歷經多次的審查過程，開發單位及反對團體仍無法取得互信及共識，其中中科三期及中科四期最終審查通過，使得部分民眾、團體對專家審查制度不信任，而環評案件通過後，反對者可透過訴願、訴訟等司法途徑進行救濟，開啟台灣環評制度司法審查的階段，由於被訴願或被告的對象為環保主管機關，因此近年環保主管機關對於案件審查更為審慎，越是重大的案件越是審慎以對，有時因為過度審慎的態度，演變成不決定的狀態，重大開發案件審查動輒數年，使得企業界視環評審查為畏途。

台灣IC產業產值在國內製造業總產值占比逐年攀升，半導體產業對國內經濟的重要性也逐步增高，行政院在「99年國家建設計畫」中明訂半導體產業為我國須深化競爭力之主力產業，2011年更以「智慧電子國家型科技計畫」及「台灣半導體產業躍升策略規劃會議」之結論為基礎，持續建立半導體產業之最適結構及推動半導體產業邁向高值化。為推升國內半導體產業的發展，行政院於2012/7/16核定「中部科學工業園區臺中園區擴建用地（原大肚山彈藥分庫）開發計畫」(以下簡稱中科擴建案)，選址過程為避免重蹈過去中科四期選址引發的問題，本案選擇國防部位於台中的彈藥庫，99%的地目為政府所有。中科擴建案肩負國內半導體業發展的重責大任，科技部考量過去經驗，在選址過程特別謹慎，不料因過去中科三期、四期開發的爭議未了，當時兩案尚在訴訟階段，環保團體對於中科擴建案存有疑慮，在這樣的氛圍下，中科擴建案環評說明書於2013/10/15由科技部認可後於2013/11/15送環保署審查，歷經14個月審查才終於在2015/2/6通過。

台灣環評制度介紹

環評制度導入歷程

台灣環評概念始於美國「國家政策法」，1975年由當時經濟建設委員會的前身-經濟設計委員會將美國環評制度翻譯並刊載於「自由中國之工業」，1978年以試用環評制度在水庫開發評估。之後歷經三段主要時程，1985年核定「加強推動環境影響評估方案」，1987年環保局升格為環保署並提出環評法草案，1991核定「加強推動環境影響評估後續方案」，之後於1994年公告實施，「環境影響評估法」 圖1。

台灣環評法重點介紹

目的

為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。

環境影響評估

指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。環評審查及後續追蹤流程如 圖2所示。

分級審查

依據開發類型及規模大小，界定審查權責單位由環保署或環保局擔綱，分工範疇可參閱「環境影響評估法施行細則 附表一」。

分階審查

依據影響程度，分為一階環評及二階環評，對環境有重大影響者，須進入二階環評，除環評委員認定之外，應進入二階的開發規模參見「環境影響評估法施行細則 附表二」。二階環評增加範疇界定及公聽會兩個主要的程序，提高民眾參與的程度，更廣泛深入的收集民眾意見，並據以擬定減輕對策。

民眾參與

不論是一階或二階環評都有收集民眾意見的機制，一階採用上網公開收集、審查通過後辦理說明會方式。二階環評則是舉辦公聽會，事先收集民眾意見，並納入考量。

說明會與公聽會都是政府蒐集人民意見的方式，但說明會多數只在於說明，較少回應民眾意見，而公聽會則需要回覆民眾意見，並將民眾意見納入考量。

台灣環評制度的特色

台灣的環評制度有幾個機制上的設計，在國際上是相當特殊的，包含雙主管制度、否決權、專家審議制度，而這些極具特色的制度的形成是受當時時空背景所影響的；1980年代是台灣經濟高速發展的年代但也產生多個公害事件，民眾對開發單位能否客觀的評估環境影響、政府能否審慎公正的決定開發案件是否通過，存有疑慮，因此衍生「否決權」的制度，希望扭轉經濟掛帥的狀態，那這麼重要的工作應該由「誰」來把關，「誰」能夠擔任決斷環境保護與經濟發展的公正第三方，因此發展出由專家學者及政府單位組成的「環評委員會」來進行審查，也就是本文所說的專家審議制度，而在專家審查之前，負責環保及開發案的主管機關需要各盡職責，協助委員會判斷環評案是否通過審查。以下就台灣環評制度中這三項特色進行介紹。

雙主管制度

包含目的事業主管機關及主管機關，目的事業主管機關負責該類開發案的必要性，並釐清環保以外的法令，之後送主管機關進行環評審查及後續追蹤。主管機關為環保署或環保局，負責主導整個審查程序以及環評審查後的行政公告，為法律上的行政處分機關，人民或團體若覺得因該環評案件之決定而受害，人民或團體得以主管機關為被告向法院提起訴訟，因此主管機關實際上負擔環評成敗與社會輿論壓力。

否決權

依據環評法第十四條之規範：目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。台灣環評制度中，否決權的設計是全世界獨有的，也是目前最具爭議的制度，台灣環評制度讓原本是「評估」的機制，變為「審查」的程序，「評估」與「審查」最大區別在於前者是提供決策參考，後者是開發案能不能進行的關鍵。

專家審議制度

環評案件由環評委員會進行審議，由委員會決定開發案件是否通過，成員包含各領域專家以及政府機關代表。委員會又分為小組及大會，前者的功能是將開發案件的問題聚焦，後者是覆核審查結果，開發案件在小組委員釐清開發案的關鍵議題，並由開發單位詳細回覆，當小組委員認為應釐清議題已完整說明後，擬定初步審查建議，送環評大會決定。

各國環評制度比較

台灣的環保法規多數參考美國及日本，為了解其他國家的環評制度，本文將比較美國、日本的環評制度之異同，詳如 表1。

在台灣、美國及日本，環境影響評估的時機皆在開發行為規劃階段後、執行前，其目的都是預防、減輕開發行為對環境的不良影響，行政程序上各有不同的規劃，但評估結果所具有的功能及法律位階有重大的差異，在美國及日本，評估結果是作為開發案件的參考，屬於諮詢性質，但在台灣審查結果則是開發案件能否通過的關鍵，由環評審查委員會決定，詳如 表2。

台灣環評案件統計與現況

自1987年環評草案提出及其他環保管制法令相繼公告後，台灣的公害案件及抗爭逐步的減少，讓環保與開發的爭議相對減少 圖3。

近年來環評爭議又逐漸加劇，包含國光石化、台塑六輕、中科三期、中科四期…等。由於多項重大投資計畫因環評爭議受阻，使得檢討環評制度的聲浪漸起。

根據環保署的統計，近10年(2007~2016)申請一階環評的案件共有2,168件，其中1,055件完成審查，審查完成率為49%。而完成審查的案件中，通過率在環保署平均為69.2%，在環保局平均為86.0%，近十年一階環評審查結果如 圖4所示，各年度審查完成件數之通過率如 圖5、圖6所示。

環保署審查案件進入二階的比例近年大幅提高，此現象與環保署近年常被告，而敗訴的原因多數是因為沒有進行二階環評的程序，法官認為民眾有疑慮就存在有重大影響「之虞」，因此環保署近年要確認無重大影響時才會讓案件通過，否則傾向讓案件進入二階程序。

進入二階的環評案，幾乎是不可能通過。2007~2016年間，一階審查結果進入二階的案件總數為39，其中8件完成審查其中僅有3件通過 圖7。一個開發案件歷經十年仍無法完成審查，即便完成通過機率亦僅有37.5%，使得企業界認為環評是經濟發展的絆腳石。

中科擴建案環評

中科擴建案在2012年選址時，已經考量到過去開發案引起爭議的原因，區位上沒有徵地的問題，鄰近中科台中園區，相關空氣污染總量由既有園區中調撥，不增加區域空污總量。評估初期顧問公司認為未來遇到的阻力及反對聲浪應該不至於太大，然而事與願違，環評說明書件於2013/10/15由科技部認可後於2013/11/15送環保署審查，歷經14個月審查終於在2015/2/6通過。 

歷次審查議題

在過去爭議較大的案件，多數因為徵地的問題或是污染量大而引起民眾反對，科技部基於過去經驗，避免此兩項爭議，選擇彈藥庫作為開發基地，本案99%的土地屬於國有地，另外1%私有地採協議價購方式，沒有徵地的問題，且污染量由台中園區調撥，未增加區域污染總量，因此管理局認為應當不會引起抗爭。在第一次及第二次小組審查會時，僅有一位環團提出意見，原是信心滿滿的案件，卻在第三次原本預期應當要通過的審查會上，遭遇環團串連反對，之後環保署罕見的召開第四次及第五次小組審查，終於在2014/10/29取得小組委員會同意提送環評大會審查。之後在每次環評大會環團皆強力反對，使得本案史無前例的歷經四次大會才通過。

歷次小組及大會審查主題如 表3。

環團反對主因

當時環保團體強力反對此案的主要原因是他們認為台中的空氣品質不好，環境涵容能力不足，因此不該再開發。中科擴建案的爭議重點在環境涵容能力、空污指標ＰＭ2.5、健康風險等議題，但是這些爭點的源頭並不是中科擴建案所造成的增量影響，而是中部空氣污染的背景狀況，包含中科園區一、二期、中龍鋼鐵廠、豐興鋼鐵、台中火力發電廠…等。部分環保團體認為健康風險評估不應只評估開發案的增量，應該將鄰近污染源一併評估，但這樣的要求超出法規，且不是一個開發單位可以執行的。環保團體希望藉由此案讓政府更重視區域污染的問題，並提出積極作為，根據當時天下雜誌的訪問報導，反對本開發案的主力團體之說法如下：「我們不是故意找台積電麻煩，而是我們要透過台積電這個開發案，要中科、要台中把整個環境污染量講清楚，真正做好調查研究。不能對民眾的可能危害都不算清楚，就一直開發。」。 

積極溝通取得認同

本案歷經一年的審查仍未通過，當時社會氛圍逐漸重視這個案子，開始有民眾感到驚訝並投書到台中市政府市長信箱，表達他們對擴建案的關切與支持，當地區長、里長也向管理局反映里民的想法並表達關切之意，甚至有些環團認為連台積電這樣的國際環保模範生都無法通過環評，對於環保運動的合理與正當性將產生損害。

2015/2/6環評大會上，中科管理局及台積公司盡最大善意，承諾多項遠優於法規的環境友善措施，社會賢達、當地民眾、部分環保團體到場支持，讓支持本案的意見被清楚表達之後，環評委員有了強而有力的後盾下，通過中科擴建案。

環評通過後，中科擴建案仍面臨開發的不確定性，特定團體對中科擴建案提出行政救濟(訴願)並向法院聲請停止執行，另一方面積極舉辦遊行抗議的活動，在環評案通過之後的下半年，幾乎每個月都有遊行活動，當時面臨外部的抗爭、內部工程趕工，實在是內外交迫，為了改變這樣的局面，組織內部決定化被動為主動，針對環評會上，團體有疑慮的問題包含健康風險評估、檢測資料的真假，主動向環保團體說明，經過多次的拜訪，逐漸化解對評估資料的誤解。訴願案於2015/11/20由行政院訴委會駁回，訴訟案於2016/8/3由高等行政法院駁回，中科擴建案才終於底定。之後，在環團的要求下環保署詹順貴副署長於2017/2/7陪同環團到台積公司中科廠參訪，更深入的了解台積公司對環境保護的重視與實際作為。

中科擴建案是近年少數通過環評審查的重大開發案，以中科擴建案為鑑，若開發單位能做到以下三點，相信環評案件的審查有諸多幫助。

將環保的觀念內化，成為核心價值

以中科擴建案為例，台積公司過去優異的環保績效發揮極大功能，社會大眾對於台積公司的環保有信心，也因此相信中科擴建案的環保措施會被落實，當然就能爭取到理性溝通的機會。

積極溝通化解誤解與敵對

過去開發案件民眾經常在環評會上才表達意見，開發單位與民眾的互動不多，因此可能造成誤解，化解彼此間的歧見需要時間與毅力，但是有溝通才有機會化解歧見。

讓大眾真實的意見展現

在台灣的現況，環評審查會議是環保團體與開發單位的戰場，通常支持開發的民眾不會出現，當雙方僵持不下時，讓更多社會大眾了解開發案件的議題，讓各方的聲音及意見被充分考量及適度回應，對於開發案通過有實質的幫助。

結論

環評制度是一個預為預防的機制，透過評估結果，了解開發案的影響程度，並擬訂相關減輕措施。環境與開發是價值的選擇，期待在最小的環境影響創造最大的開發利益。開發單位應將環保的觀念內化在決策裡、日常的營運裡，才能累積對環境有益的做為，讓台灣的環境逐步改善，環保團體應當考量現實面、理性溝通，而主管機關則應落實監督，各方合作才能讓環境與經濟共榮。